图为：应给高速公路收费一个明确的预期

　　美国经济学家曼昆曾以高速公路是否收费（排他性）及是否拥挤（竞争性），将其分为四种情形：不收费不拥挤的高速公路是公共物品；收费但不拥挤的高速公路是自然垄断；不收费但拥挤的高速公路是共有资源；收费且拥挤的高速公路是私人物品。

　　高速公路作为公共品，是其目标定位。但是，公共资源稀缺是不争的事实，而且，随着经济社会发展和人民生活水平提高，对高速公路的需求不断增长，我们不可能攒够了钱再来建设高速公路，所以，在政府提供一部分资本金的基础上，通过贷款或发债筹集其余大部分资金，成为当下高速公路的主要建设模式。因此，现今的高速公路都是要收费的，具有“自然垄断”的性质。这里的“自然垄断”是加引号的，是由于特许经营造成的。特许经营的关键就是“收费权”（亦即排他权），具体涉及到收费期限的规定和收费标准的制定，以及如何操作更有效率。

　　在高速公路的收费中，除了建设费，还有养护费，而且，要收取建设费就必须设立收费机构，也会产生相应的费用。无论是收取建设费，还是养护费，都可以针对每辆车收取，也就是说，车辆对高速公路的消费是可以分割的。因此，在现实生活中，高速公路又是公用事业，这是它的另一个基本性质。公用事业并非就是公共服务（业）。所谓公用事业，是指具有各企业、事业单位和居民共享特征的，服务于生产、流通和居民生活的各项事业的总称，基础设施或市政服务通常属于公用事业。一如供水、供电，它们就是典型的公用事业，我们可以对每位水电的消费者收取相应的费用。由于大部分公用事业项目投资巨大，建设费中一般都有公共资源作为资本金投入，建成后既可以通过收费，部分或全部收回；也可以作为国有资本，收费中不考虑收回这部分投资。后者一方面考虑企业和居民的承受能力，另一方面，将此作为一种社会福利。这种情形比较多见。在部分发达国家，高速公路属于后一种情况，它们同时还将养护费打入汽油税（我国叫“燃油附加税”）中收取，所以，在那些国家的高速公路上一般看不到收费站，但这并不等于通行车辆没有缴纳养护费。

　　中国高速公路的复杂性，源于它分为政府还贷公路和经营性公路两种类型，现在存在的问题也大部分源于此。经营性公路不同于政府还贷公路，它的建设或经营主体是营利性机构。经营性公路又分为两种情形，一部分是由营利性机构发起并筹集建设资金，另有一部分经营性公路是由政府还贷公路变性而来。笔者认为，经营性公路的制度安排有“过度市场化”之嫌，其实，对于中国这样的高储蓄国家，通过贷款和发债完全可以筹集足够的高速公路建设资金。也就是说，仅有政府还贷公路一种模式，就足矣。2012年4月，交通运输部等五部委已联合下发通知，禁止将政府还贷公路违规转让或划转成经营性公路。由此表明，政府已经认识到经营性公路的问题，并回应了社会的呼声。然而，此前已有一批政府还贷公路划转为经营性公路，再加上初始的经营性公路，其占比已经较高，如在广东省，高速公路几乎全是经营性公路。尽管经营性公路的增量应该不会再有，但存量怎么办？笔者早在几年前就撰文《将路桥公司逐出资本市场》，不对此作出明确的安排，各利益相关方就没有办法对高速公路收费有一个预期。

　　经营性公路木已成舟，其何时终结，就与收费期限有关。现行的《收费公路管理条例》第十四条规定，政府还贷公路的收费期限，按照用收费偿还贷款、偿还有偿集资款的原则确定，最长不得超过15年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的政府还贷公路收费期限，最长不得超过20年。经营性公路的收费期限，按照收回投资并有合理回报的原则确定，最长不得超过25年。国家确定的中西部省、自治区、直辖市的经营性公路收费期限，最长不得超过30年。此后，在该条例的《修正案》中，关于经营性公路的收费期限未作改变，而是在这条规定后面增加了以下内容：“国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响的，可通过适当延长收费年限等方式予以补偿。”这就留下一个“活口”。笔者曾对此发表意见：如果让延长收费补偿经营者的收益，那么，在延长期车辆缴纳的过路费岂不抵销了每年20天的免费通行，言犹在耳的节假日免费通行“直接惠及广大民众”的承诺去了哪里？经营者的收益得到了补偿，那么用路人的利益呢，尤其是那些即便在重大节假日都没有享受到免费政策的用路人的利益呢？

　　针对禁止政府还贷公路变性为经营性公路，另一个对策“统还统贷”应运而生。宣布这次延时收费时，山东省交通部门的理由之一，就是“贷款没还清，还有巨额的养护费”。（养护费的收取后面讨论）那么，在延时收费的15条路中，哪条路贷款没还清，交通部门并未说明。他们的说明是，全省高速路债务余额仍然很重。截至2013年底，累计贷款余额达589亿元。为此，进一步的理由是实施“统贷统还”的办法。法律专家认为，“统贷统还”与《收费公路管理条例》有冲突，条例中的还清贷款后停止收费，是指某一条路，而不是全部已建的高速公路，更不包括在建和拟建的。而且，如果“统存统贷”成立，那么，高速公路收费就将遥遥无期，也就是说，只要有在建和拟建的高速公路，就可以还贷为由，继续收费。因此，“统存统贷”的政策必须迅速加以制止。

　　另一个重要问题就是收费标准的确定。收费标准孰高孰低，可由经营性公路的利润水平得到说明。宁沪高速2010年年报坦承，收费公路毛利润率高达73.77%。四川成渝同年的年报则显示，这家公司及其属下3家分公司，营业利润率最低的也有53%，最高的达70%，平均达到66%。今年的部分年报显示，深圳高速、山东高速、成渝高速等企业的利润率多在30%以上，这一利润水平甚至超过金融、房地产等行业。这就是收费标准偏高的折射。同时，收费标准的计算依据存有随意性，这也已广遭诟病。

　　延时收费还有一个看似成立的理由，那就是高速公路有很高的养护费。我国现行的养路（护）费专指对在普通公路上行驶的车辆征收的专用于普通公路修建养护的行政事业性收费。根据《中华人民共和国公路法》，国家用“燃油附加税”替代养路费，国务院已在2009年1月1日起实施了成品油税费改革。也就是说，目前普通公路的养路费已经以燃油附加税的形式含在成品油的油价中，不再另行收缴。由此，笔者多次建议，将收费公路（主要是高速公路）的养路费也折算计入成品油油价，而不要另行收取通行费。原因很简单，为了收取这笔养路费，就将保留收费站，产生不菲的收费成本；还将由此降低车辆通行效率，显然得不偿失。还需要指出，一如以往讨论普通公路养路费收取时，人们经常提到的，将养路费计入油价，合理地体现了多用路多缴费的原则，将收费公路的养路费亦并入燃油附加税，由油价产生的激励将导致有车族开车里程的下降，进而在一定程度上有助于保护生态环境，我们何乐而不为呢？

　　管理部门和部分百姓还有一个担心：取消收费后，高速公路将变得拥堵，得不偿失，还不如以收费作为“门槛”，以保证高速公路的通畅。其实，这原本是两个问题。取消收费后高速公路可能拥堵的问题，要采取其他相关措施来解决。例如，封堵部分高速公路出口，让高速公路多承担长距离运输，让其他公路多承担中短距离运输，以发挥各等级公路的作用，提高公路体系的整体效率。又如，通过燃油附加税、资源税和消费税的作用，增加绿色出行的比重，相对减少高速公路的实际车流。