十年前《邮政法》破旧立新

　　1986 年，我国传统的邮政业有了第一部有法可依的《邮政法》。它以保障邮政普遍服务为宗旨，保护政企合一的国有邮政企业独家经营全部邮政业务的权益，适应了计划经济时期邮政业的发展。

　　随着改革开放的春风吹进了快递物流界，1979 年经外经贸部门和海关部门批准，我国引进了国际快递服务业务，开始有外资快递企业与指定的非邮政国有企业合作经营国际快递与物流服务业务，邮政部门也引进了 EMS，一些国有物流企业也开始经营快递业务，解决了当时众多外向型企业、三资企业急需国际快递物流服务的燃眉之急，也在一定程度上弥补了当时邮政服务时效慢、服务差、 选择少的不足。在这样的背景下，《邮政法》的立法工作提上来日程。

　　尽管当时非邮政的快递业务规模小，对传统邮政业的一统天下影响不大。全国人大常委会在审议 1.0 版的该法草案时还是考虑到改革开放后的变化，听取了各方面的意见，决定在信件邮政专营的规定上，要为其他情况在法律上预留出生 存空间，即增加了“国务院另有规定的除外”和非邮政企业可以通过“邮政委托”的方式经营邮政业务的条款。从实践上看，这个预留出的法律“口子”，既有利于后 来各类快递企业特别是民营快递的发展，也带来了巨大争议，并且争议一直延续到 2.0 版《邮政法》的出台。

　　1999 年至 2009 年是 1.0 版《邮政法》的修订期。期间经历了民营快递在邓小平南方谈话精神引领下解放思想的迅速发展，邮电分家，中国加入 WTO 并承诺开放快递、交通、物流等服务，中央确定完善社会主义市场经济体制和加快国 有经济改革，国务院决定邮政体制改革并要求修改《邮政法》，全球邮政业掀起了市场化改革大潮等重大的变革，凸显了该法修改的紧迫性。

　　在其修订的过程中，国家开门立法，我当时所在的中国国际货代协会国际快递工委与各类非邮政快递物流企业一起积极参与其中。我曾 5 次参加国务院法制办召开的《邮政法》修改座谈会，大家围绕邮政政企分开、分业经营、民营快递合法权益、邮政专营等问题建言献策。在各界的共同努力下 2.0 版的《邮政法》

　　终于在 2009 年 4 月获得全国人大常委会的审议通过并于同年 10 月起施行。修订后的《邮政法》虽然保留了原有法律的框架，但是其从内容到实施中均有重大的突破与创新，反映了社会主义市场经济条件下行业发展对法律的新诉求。

 一是以法律的形式确认了 2005 年以来国家推行邮政体制改革的成果，即按照政企分开的原则重组国家邮政局和组建专事经营的中国政邮集团，废止了政企合一旧体制的法律依据。

二是明确了分业经营原则，规定公益性质的邮政普遍服务业务与商业化的快递、金融等业务实行独立经营、核算及专项补贴政策。

三是首次明确快递业务为邮政监管的一部分，给予非邮政快递企业特别是民营快递合法地位，结束了旧邮政体制打压民营“黑快递”的历史，体现了我国社会主义基本经济制度和坚持两个“毫不动摇”在邮政快递业的初步落实。

四是明确了公平竞争的市场规则。

五是规定对经营快递业务实行行政审批制度。

六是依据中国服务业渐进式的开放原则和 WTO《服务贸易总协定》允许发展中国家通过国内法给予本国竞争力较弱的服务业以一定扶持的规定，明确外资企业不得经营国内快递业务。  

七是在实施过程中，从实际出发，国家决策暂缓出台《邮政专营条例》和征收邮政普遍服务基金至今。

上述的破旧立新，依法保护了国内各类快递企业在快递市场的平等竞争，解放了快递生产力，促进了快递业大发展。2012、2015 年的两次修订均为对该法局部性的完善。整体看，2.0 版《邮政法》确立了邮政快递业在我国市场经济环境下的基本法则，是我国现代邮政快递史上的一座里程碑。

　　发展新阶段呼唤《邮政法》与时俱进

　　从明年起，我国将在全面建成小康社会的基础上，开始进入为期 15 年的基本实现国家现代化发展的新阶段。与此相适应，邮政快递业也将从高速度发展向 高质量发展转变，通过转型升级、提质增效等，破解大而不强的难题。

　　在新阶段，行业主要矛盾与主要任务的转换也将带来《邮政法》的新修订。今后国内社会经济的以下变动因素将会深刻影响行业发展。

一是发展理念的更新。 需要以新时代“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念来统领行业发展。

二是国家的高质量发展要求建设现代经济体系与治理结构。将涉及行业的政策、法规、指标、统计、标准、考核等多方面。

三是国家加快产业升级，工农业现代化、城镇化、乡村振兴与服务经济的扩张，将形成行业新的市场需求。

四是科技创新应用与“互联网+”将加快行业数字化、智能化建设，催生更多“快递+”的新业态。

五是我国将成为高收入国家(预期十年内人均 GDP 将超过 2 万美元)，推动扩大内需与消费升级，庞大的中产阶级将对快递服务的质与量要求更高。

六是绿色快递发展更为紧迫。

七是国家部署全面开放的新格局，《外商投资法》明年落地， 大家期待与其相适应的新举措。

八是贯彻“以人民为中心”的思想，《邮政法》不但要维护消费者权益，也要有力地维护行业员工的权益，必须强化对邮政、快递企业的依法履责。

九是民营经济为主导的行业发展将带来诸多影响。

十是政府改革提速，优化行业营商环境，“放管服”改革有待深化。

　　这里，仅从快递市场的变化来探讨快递行政审批制度作用的弱化趋势。国内快递市场经过持续的竞争、发展，市场配置资源的作用明显提高，不断洗牌使市场集中度稳步上升，快递业的整体形态正从传统的劳动密集型向资本+科技+劳动密集型的现代服务业转型，并出现了以下的重要变化。

一是市场竞争大幅提高了快递业的准入门槛。从最初的万元级别提高到亿元级甚至更高。行政审批制也救不了市场竞争力弱的快递企业如曾经的增益、全峰、如风达等的黯然离场。

二是信息技术推动无纸化办公、商务文件电子化，使信件快递需求减少;

三是包裹市场的全面放开促进了网购快件成为快递业最大货源。

四是竞争使国内快递市场相对饱和，平均利润一降再降，倒逼主流快递企业向综合物流商转型以拓展发展空间。而开放的物流市场对快递业是包容的，例如国际货代业早就实行了备案制。  

五是本土快递企业有跟随“一带一路”走出去参与国际竞争的强烈愿望，但是根据对等开放的原则，外国有权禁止中国快递企业进入外国快递市场的经营。

由此及彼，如何让法律适应新阶段的行业发展，需要继续解放思想并通过实践来检验。

　　(作者系原中国国际货代协会国际快递工作委员会秘书长，中国交通运输协会快运分会副秘书长、中国物流学会常务理事、特约研究员)