编者按：从理念层面，到实践方向，再到实施层面，综合交通发展趋势日渐明朗；从“四个板块”，到“一带一路”、京津冀一体化和长江经济带，再到各地可以对接实施的国家战略和区域规划，综合交通网络都是服务和对接国家战略的关键点和先行官。如何构建立足当前实际，又前瞻未来发展的综合交通网络，成为各地党委和政府必须思考的重要问题。而如何在财税体制改革的当下，更好地保障综合交通网络建设发展，成为各地要重点破解的问题。作为西部省份和西南沿边开放的桥头堡，云南省省委的思路值得借鉴和参照。

　　交通包括公路、铁路、航空、水运和管道，在推动经济发展中不仅是基础，更是关键，抓经济发展就必须抓交通建设。

　　从发展经济学看，交通是最重要的基础设施。交通的末端就是市场的末梢，有大交通就有大物流，有大物流就有大流通，有大流通就有大市场，有大市场就能带动区域经济大发展。交通是第一基础设施，是第一投资环境。

　　从产业经济学看，交通是最关键的支撑产业。交通设施是引领经济发展的基础产业，交通装备是集成设备制造的载体产业，交通运输是活跃市场流通的服务产业，交通科技是实施创新驱动的新兴产业。总之，交通是交叉千行、通联万家的大产业。交通通，百事通；交通兴，百业兴。从投资经济学看，交通是最显著的投资领域。交通投资大、寿命长。长期以来，交通项目建设都是我国投资的重头戏。交通一次投资、长期见效、永远增值、永久受益。

　　从金融经济学看，交通是最有效的融资渠道。交通基础设施具有权属确定性、资产专用性、回报预期性、收益长期性、债务安全性的特征，是银行、证券、保险、债券、基金、信托、担保、典当、租赁以及社会资本进入的理想领域。

　　近年来，云南门到门的公路、站到站的铁路、场到场的航空、库到库的管道、码头到码头的水运“五大交通”建设取得了长足进步，以航空为先导、以铁路和公路为骨干、以水运和管道运输为补充、以区域综合枢纽为联结，五通互联、高效便捷的现代化综合交通运输体系正在加快形成。但总体而言，云南交通滞后型、制约型、遏制型、障碍型特征非常明显。分析云南综合交通基础设施瓶颈制约，总体上还是投融资体制改革滞后，“钱从哪里来”的问题还没有得到根本解决。一般而言，政权运转、公益性支出靠财政资金，基础设施建设靠投融资，产业建设和发展靠招商引资。争取各级财政特别是中央财政的支持和补贴投入综合交通基础设施建设，是一个重要的资金来源渠道，而且许多大型工程投资的主体也是中央。同时，许多地方综合交通基础设施建设往往一方面投资量大，靠地方财政资金既不可能也不现实；另一方面回报周期长，一个项目大都是三五年乃至更长时间建好，三五十年使用，只能投资一步到位、资金逐年偿还、重在远期平衡。因此，运用金融杠杆打时间差、通过市场化方式融资搞交通基础设施建设，既是国内外的通行做法，也是云南加快交通发展的重要途径。当前和今后一段时期，云南将着力抓好五个方面的工作，切实破解综合交通建设资金瓶颈。

　　透彻领会中央精神，创新投融资模式

　　分析中央关于加强地方政府性债务管理的精神，实际上有三个维度：一是控制地方债务存量，堵住暗道，防范化解债务风险；二是明确地方债务增量，疏通明渠，赋予地方依法适度举债融资权限；三是推广使用政府和社会资本合作（PPP）模式，开好天窗，调动地方建设项目、发展经济的积极性。对此，应正确、准确、透彻理解，切实增强贯彻落实的效率、效益、效用和效果。

　　科学认识负债

　　负债是以最低成本占用最优质资源，是最直接的招商引资，是最具体的资本运作，负债要善于延伸资金链。负债有两面性，不是越低越好，过低说明资源没有盘活、资产没有优配，容易错失重大发展机遇，也不是越高越好，过高容易崩盘。从全国来看，债务越高的地区往往发展越快。截至2013年6月底，云南债务总额为5954.83亿元（其中：负有偿还责任的债务3823.92亿元，负有担保责任的债务439.42亿元，可能承担一定救助责任的债务1691.49亿元），远低于江苏的14768.74亿元、广东的10165.37亿元、四川的9229.62亿元、湖北的7680.78亿元。

　　中央加强地方政府性债务管理，首先是锁住地方债务存量，通过发行地方政府债券来置换存量债务，从而防止债务风险发生。可以说，地方存量债务，是今后地方发债的基数或重要变量。当前，要着眼云南发展需求、结合云南债务存量，最大限度争取地方政府债券发行份额，最大力度争取早日成为地方政府债券自发自还试点地区，部分用于偿还存量到期债务，部分用于重点项目建设配套，部分用于非经营性项目建设，并向重点发展平台和薄弱区域倾斜。

　　透彻理解PPP模式

　　PPP模式的实质，就是政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，撬动社会资本参与基础设施建设及有效运营，将之前的政府投融资功能延伸的模糊关系，转化为政府与社会投资人之间的清晰合同关系。之前的许多BT、BOT、BTO、BOO、TOO都是PPP原则下的案例，但由于没有建立利益共享、风险共担机制，最后还是政府在兜底，成为了政府性债务。PPP模式的关键，是加快公共服务定价机制改革，明确操作边界，真正建立利益共享、风险共担机制，调节进入资本的盈利空间，既使项目具有吸引力的回报率，也不能使项目回报率过高。

　　积极推广PPP模式

　　推进PPP模式要符合一定的边界条件，凡是能够真正实现市场化收费的公共服务项目，就可以搞PPP；收费不能市场化，但具备价格调整空间的公共服务项目，政府要搞PPP，需要首先调整价格；对价格不能一步到位的公共服务项目，要明确政府采购、补贴标准；对一些投资巨大的PPP项目，政府需要进行资源配置；对一些收益很大的公共服务项目，必须约定社会投资者的合理收益。

　　全面盘活各类资源，升级投融资主体

　　政府投融资平台是政府和市场对接的平台，具有特殊的地位、特殊的性质、特殊的身份和特殊的功能。无论是政府投融资，还是搞PPP融资谈判，还是与外资、民资合作发展混合所有制经济，都不能由政府机构直接操作，而是由政府委托的法人介入。特别是，云南许多交通基础设施项目投资规模大、盈利空间不清晰、市场信号不明确，短期内难以吸引社会资本投入，只能依靠政府平台公司来融资建设。可以说，目前政府投融资平台依然有其存在的重要价值，关键在于重新定位、转型发展。

　　合理控制平台数量和规模

　　规律表明，政府平台规模太小、没有效益，规模太大、不易管理。当然，高速公路项目，首先要考虑社会资本直接投资，其次可以尝试PPP模式，社会资本不愿意介入，则通过政府平台公司运作。政府平台公司完成使命后，要按照市场化原则，或转业为实体公司、或转化为混合所有制企业、或转型为投资运营公司。现有的平台公司一方面要优化资产负债表，安排好信用结构，挖掘融资潜力；另一方面要做大资产总量、做优资产质量、降低资产负债比，推动投融资平台加快转变为有主营业务、有稳定现金流、有盈利能力、有融资能力、有偿债能力的产业实体，实现由输血型向造血型转变、由投融资载体向市场主体转变。州市和县（市、区）的政府平台公司可以跨区域合作，或者与省级平台公司结成联盟，借力发展、借船出海。

　　拓展资本金注入来源

　　政府搞投融资，核心是运作资本，起点是运作资源，变资源为可增值的资本，变资本为可融资的资产，并形成一头连接政府所掌控的资源，一头对接市场和市场主体的良性闭合循环。要改革资源配置和利用方式，凡是地上可再生资源、地下不可再生资源，只要明晰产权、量化价值，都可以作为资本金注入投融资平台。云南有丰富的基础性资源，不应为资金发愁，有资源就有钱，资源比钱更值钱。比如，可将土地资源、矿产资源、林木资源、大中型水利资源，现有的公园、路桥、公共设施等有形资产，政府特许经营权等无形资产，注入投融资平台进行整合，真正让沉睡的“资源”变为流动的“资金”。

　　有效防范债务风险

　　积极推行政府债务“融、用、还”一体化管理模式，建立完善政府债务风险预警制度。坚持财政不直接为投融资平台担保、投融资平台互相不能担保、各投融资平台的专项资金不能交叉使用，设置金融风险防火墙，着力提高风险防范与控制水平。但是，不能简单地把举债规模与GDP或政府财政收入对应，关键是要做到举债规模与政府掌控的资源总量相对称，与政府具备的偿债能力相对称，实现融资规模最大化、债务风险最小化，确保“借得来、投得出、用得好、还得上”。完善政府投融资平台法人治理结构，规范投融资运作行为，强化财务管理和审计监督，促进投融资平台现金流平衡、净资产与负债平衡、投入与资金来源总量平衡。科学测算偿债能力，优化债务结构，合理设置债务偿还周期，统筹安排不同时期的偿债资金来源，做到举债有度、用债有效、还债有信。

　　不断拓宽融资渠道，扩大投融资规模

　　当前，无论是国际市场，还是国内市场，总体上是货币流动性过剩。各类社会资本，都在寻找有效益、前景好的项目。特别是，中央明确提出，要放开包括自然垄断行业竞争性业务在内的所有竞争性领域，为各类社会资本提供大显身手的舞台。必须抢抓这一有利时机，切实破除阻碍各类社会资本准入的“玻璃门”和“弹簧门”，为其投身综合交通基础设施项目建设创造良好环境。具体到项目融资而言，需要解放思想、拓宽渠道、创新思路、灵活运用。

　　加大高速公路建设领域开放合作力度，加快推进高速公路存量资产租赁、合作、出让。积极引进有实力、有信誉、有资质的投资者，以合资、合作、合股、独资等多种形式，采取BT、BOT、BOST、TOT、ABS、PPP等多种渠道，投资公路建设。

　　铁路方面

　　一方面加强与国家铁路局、铁路总公司的沟通联系，积极争取支持，抢得资金、政策扶持和项目实施先机；另一方面发挥好银行融资主渠道作用，引导各金融机构持续扩大铁路建设贷款规模，加快拓展与世界银行、亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行等国际金融组织合作新渠道；再一方面积极创新铁路建设筹融资方式，提升省铁路投资有限公司融资能力、融资规模，探索政府投资铁路股权转让的有效途径，吸引社会资本和民间资金投资铁路建设。

　　航空方面

　　鼓励社会资本投资通用机场建设，探索对机场融资项目细分，根据不同项目的性质待征和盈利能力，开展项目融资试验示范。比如，跑道、滑行道、停机坪等项目，主要由政府或者机场公司投资；候机楼、停车场、货运中心等项目，可采用股份制的方式进行融资建设；机场周边宾馆、酒店、商店、餐饮、娱乐等项目，以及油料供应、地面通信服务等设施，要彻底放开竞争，允许各类资本进入。

　　管道方面

　　支持社会资本参与电力、电网建设，参与油气管网、储存设施和煤炭储运建设运营。

　　水运方面

　　推进港航建设投融资体制改革，按照“政府引导、多元投资、市场运作”的基本思路，向各类投资主体全面开放云南水运基础设施建设领域，鼓励境内外各类社会资本以独资、股份合作等方式投资水运基础设施建设。支持各地政府和社会资本参与组建跨地区的水运建设和经营企业。利用好互联网这个众筹、众融的新工具，加快搭建P2G平台，借助互联网技术和移动通信技术实现资金融通，吸引民间资金广泛投入综合交通基础设施建设，实现在地融资、在场融资、在版融资向在线融资的跃升。

　　规范土地储备开发，夯实投融资支撑

　　土地资源是地方政府最大的资源，也是最稀缺的资源，招商引资什么都能引来，唯有土地引不来。综观全国各省区市，土地收入一般占到地方财政收入的1/3，是地方政府名副其实的“第二财政”和平衡建设资金的主要“钱口袋”。可以说，搞综合交通基础设施建设，有一个重要方面就是改革土地经营管理方式，切实运作好土地，从而积累资金资本。

　　确立“三个主导、六个全覆盖”

　　更好发挥政府作用，实施政府主导城乡建设和土地综合利用规划、主导城乡征地补偿和拆迁安置、主导城乡土地一级开发权，做到城乡规划设计全覆盖、城乡土地综合利用规划全覆盖、城乡土地储备和收储全覆盖、城乡国有集体资产监管全覆盖、城乡公共资产资源市场公开交易全覆盖、政府工程代建制管理全覆盖。特别是，要严格实行土地储备收储全覆盖，建立土地资源配置“一个渠道进水、一个池子蓄水、一个龙头放水”的良性机制，规划区范围内全部土地进入土地储备中心，任何方面需要用地，一律由土地储备中心统一供给。

　　坚持深度规划后出让，开发地块尽量做到控制性详规、形态规划、专业规划全覆盖，提升土地出让价格。坚持生地变熟地后出让，由政府垄断土地一级市场，将土地一级开发权注入投融资公司，强化先期基础设施投入，推动形成“储地-融资-建设”和“储地-整治-出让”两个层次的良性循环，大幅提高土地资产价值。坚持依法收回闲置土地，对久划不拆、久拆不完、久拆不建、久建不完的工程土地，必须依法收回，避免不必要的经济损失。

　　规范土地供应方式

　　建立健全充分竞争的土地交易市场，严格实行土地信息公开和招拍挂制度，房地产和商业用地一律以拍卖方式公开出让，其他经营性用地尽量以拍卖方式出让，使土地价格真实地反映价值、反映供求关系、反映稀缺程度，防止政府土地收益流失。稳妥推进统一城乡建设用地市场、农村宅基地管理制度和被征地农民多元保障机制改革试点，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，在符合规划、用途管制的前提下，实行与国有土地同权同价。

　　推动土地集约利用

　　在有条件的区域，推广“五高一低”节地增绿模式，即适当提高容积率、适当提高建筑高度、适当提高地下空间开发利用率、适当提高抗震设防标准、提高绿化率、降低建筑密度，最大限度增加单位区域绿化覆盖率、人口生态承载力，提高土地利用水平、提升土地综合效益。

　　强化项目建设管理，提升投融资效益

　　项目是经济工作的生命线，是投融资工作的载体。

　　做实前期工作

　　科学谋划云南综合交通“十三五”发展，认真梳理“一带一路”、孟中印缅经济走廊和中国-中南半岛（新加坡）经济走廊、长江经济带等国家重大战略规划中的重大项目，科学系统研究、超前谋划策划、逐一梳理细化，使规划、计划、方案、项目、工程无缝链接、梯进实施，充实完善项目库，提高项目成熟度，增强项目融资的针对性和实效性，争取更多计划进笼子、项目进本子、资金进盘子。

　　推动规划衔接

　　当前，云南正加快推进经济社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划、环境保护和生态建设规划“四规合一”，建立城乡一体化、区域一盘棋、全域一张图、长远一贯性的规划管理和实施体制。经济社会发展规划是目标、土地利用总体规划是平台、城乡规划是载体、环境保护和生态建设规划是结果。公路、铁路、航空、水运、管道等各类综合交通基础设施专项规划，要及时跟进这四大规划，做到同步编制、同步实施、同步调适、同步见效，切实避免发展走弯路，从源头上解决项目落地难等问题。

　　实行计划管理

　　统筹协调综合交通基础设施投、融、建、管各个环节，做到投资计划、注资计划、融资计划、建设计划、用款计划、偿债计划、土地收储计划、土地出让计划、征地拆迁计划等相统一、相衔接、相协调。

　　改进实施方式

　　大力推行招投标体制和代建制，实现综合交通基础设施项目投资、融资、建设、管养及征地拆迁相分离，有效控制质量、工期和造价。